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那么，是不是可以这样说，存在于理论上的裁量基准规则不是一种实在，而存在于实践中的裁量基准规则就是一种实在呢?回答应当是否定的。
正是由于有学理上的一致性，有关规范行政自由裁量基准的行政法文件也就能够作出较为一致的规定，如《淮北市人民政府关于规范行政自由裁量权工作的实施意见》规定：各行政执法部门在行政执法依据梳理工作的基础上，详细归纳本部门执法领域发生违法行为的种类，按照不同违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素划分为若干行为阶次(对适用罚款自由裁量违法行为可划分为轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为、特别严重违法行为四个处罚层次)，并将法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类、幅度细化为若干裁量阶次(罚款数额可在法定幅度内按比例分为较小数额罚款、一般数额罚款、较大数额罚款、最大额度罚款四个档次)，将违法行为阶次与裁量阶次对应，形成行政处罚自由裁量权标准，作为行政处罚自由裁量权的基准。具体地讲，我国有关行政自由裁量基准的理论误区是非常明显的，笔者将从下列方面予以分析： 第一，从行政自由裁量作为一种正当权力的角度分析。
显然，法律在允许行政自由裁量权存在的同时就赋予了行政主体具体问题具体分析的权力。那么，裁量基准与自由和选择是否还存在必然联系，在笔者看来，如果说它们有必然联系的话，那只是一种反向的必然联系，即只要我们认可自由和选择是裁量的两个属性，那么，我们就不能为其设置准则。这种措辞之所以必要，是因为大量的裁量都不合法或合法性存疑。行政自由裁量的存在范畴有两个方面：第一个方面是空白地带的行政自由裁量，指法律对某一或某些方面的行政事态没有作出规定，在这种情况下此种行政事态便是法律上的空白。后来随着代理成本理论的出现，人们的认识思路以及在实在法中都发生了变化。
对于这个本质上为善的东西就只能够进行指导，而法律原则相对较高的价值判断恰恰能够给行政主体行使这种权利以很好的指导，这样我们便在控制与指导之间寻求到了一个折中的规范体系。在前一种情况下，规则为判决提供了答案，在后一种情况下，规则与判决无关。它依据法律、法规、规章设定的行为规则，对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力，所有行政相对人都无例外地要遵循，否则就将承担法律责任。
故解释性行政规则无疑是一种最实际、最有效的规制行政裁量权的办法。各地政府纷纷制定行政裁量基准，这是一个值得关注和研究的重大现实问题。2.自2008年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》[7]第十二条规定，市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施情况进行检查，对行政处罚裁量权行使不当的，应当责令及时纠正。裁量基准来源于抽象个案，是一种想象或观念性的标准尺度。
裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提，行政机关行使裁量权之际可以视为个案的立法者。这就说明裁量基准的约束力是刚性的，公务员没有适当的理由和有效的证据以及履行逐级报请批准的程序就无法逸脱裁量基准的边界。
但是，裁量基准若仅考虑有没有前科，而没有考量其它相关事项，难以想象可以实现个案公正。[4]洪家殷：《论裁罚标准表之性质及目的——高雄高等法院九十年度简字第3840号判决评释》，载《台湾本土法学杂志》2002年第12期。行政执法解释主要是关于行政管理方面的解释，带有很强的命令性。因为裁量是立法者给予行政机关实现个案正义的工具。
这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对人，因而具有了外部效力。这些规定经公布后实际上具有外部指向性，是具体行政行为的依据，并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。鉴于作为行政自制制度的裁量基准尚处于探索实施阶段，若一律定性为指导性行政规则，就可能无法发挥限制裁量权滥用的功能，甚至也没有出台的必要了。适用平等原则时，应尽量避免机械地、绝对地平等，而应找出合理的差别。
换言之，解释性规则乃是行政机关基于行政执行权为公平执法所附加产生的，只是行政机关对于法律意义的看法，实际上就是在宣布行政机关对其负责执行的法律的诠释。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式，即不属于形式意义上的法规范，但是，行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式，是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的，是具体执法活动的依据。
纵观法治国家的行政裁量发展轨迹，个案正义始终是行政裁量的目的，裁量主要服务于个案正当性。[24]K. C. Davis: Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry, P55, University of Illinois Press, 1969。
就我国的法治建设与语境情况来看，仅从制定主体与制定程序来看，裁量基准仍然不是《立法法》所认可的法律、法规与规章，而只能是一种行政规则。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来，作为法律学人，我们不禁要问：裁量基准的性质若何？究竟属于指导性行政规则？还是解释性行政规则？如果是解释性规则，则具有拘束力，但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义？若为指导性规则，因为没有强制约束力，是否有制定的必要？因此，有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨，以裨益于法治行政的实施与推展。由于裁量基准受事实和法律的不确定性影响，在很多情况下它仍然可能是一个幅度，而不大可能是一个精确的数值或点。如果离开行政规范，那么我们很难想象与预测行政统一性和一致性将会是怎样。因此，裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来，对具体的执法机关和行政相对人而言，裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。【注释】 [1]参见杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期。
由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点，因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止，而是可以对同类事物反复适用，在同样条件下重复地发生效力。也要避免裁量权过于狭窄束缚了行政机关的主动性。
那么，除了解释性行政规则外，我国是否还有指导性行政规则？究竟属于解释性行政规则，还是指导性行政规则？由于裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果，而且对于依法行政之推展具有重要的现实意义。法律和规章是要界定公共机构的权限，而裁量基准则旨在确保实施这些权限时能够保持前后一致性和连贯性。
任何主张限制行政机关颁布解释性规则的法律学说，都会严重削减公众了解行政机关对制定法和立法性规则解释的能力，将给公众带来不利的影响。裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定，对立法意图的说明与强调，对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调，并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，从行为性质上不能定性为行政立法，自然也不能构成《立法法》意义上的法。
(3)主管局长组织案件审理会，对5万元以下的处罚进行确定，对超出5万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。[24]裁量基准是针对经常不断重复发生个案，所谓典型案件作原则性或一般性之决定。如果裁量基准的内容并非规范行政内部事务，而是规范行使裁量权或给付的方式与标准，即难谓其对于公民权益不生影响。试问警察如何处理？台湾《道路交通管制条例》第53条规定，汽车驾驶人，行经有灯光信号管制之交叉路口闯红灯者，处600元以上1200元以下罚款。
就本案而言，闯红灯的事实相同，但是当事人的主观意图应成为裁量时考虑的重点。借助于法规范之强制手段，裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。
丧失公正性质的行政裁量权必将灭亡，监督自由裁量权的公正行使，是保障自由裁量权存在的绝对要求。[16] 作为解释性行政规则，是为了给行政主体提供一个更明确具体的裁量基准，本为行政内部之规定，并不能独立用以设定人民之权利或义务。
或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。下级行政机关在上级机关已经制定裁量基准时，仍然负有针对具体个案进行审查的义务。
二、裁量基准：解释性规则，抑或指导性规则 法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释，才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。行政机关一方面遵守法律授权的目的，另一方面，就具体个案找寻出客观公正的决定。因为这些裁量基准不乏具体内容之解释，具有较强的可操作性，可以作为行政执法与行政复议的依据，具有一定的先定力、拘束力与执行力，性质上应归类为自主解释性行政规则。由此可见，我国大陆地区制定的裁量基准多属解释行政规则。
[8]http://wsj. yiwu. gov. cn/021_1/02/02/200810/t20081016_149732. html，2011年8月16日访问。制定规则可以拘束行政裁量权，这是将行政执法解释固定化的体现。
[12] 裁量基准旨在说明与强调特定法律法规或规章在本地方本部门具有拘束力，并要求所属各行政主体予以执行和自觉接受拘束。从范围来看，涉及的范围较为狭窄，主要是各种行政处罚领域，由于行政处罚涉及当事人的权利与自由，影响甚巨，从行政处罚切入，容易匡正行政执法的正面形象。
[18]参见周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，载《中国法学》2007年第6期。但是该标准第十六条规定：依据本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额，依法具有减轻或加重处罚情节的除外。
